近日，《煤炭工業發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）印發。作為“十五五”時期煤炭工業高質量發展的行動指南，《規劃》系統回答新時期煤炭行業如何統籌供應保障與低碳轉型、如何培育和發展煤炭領域新質生產力、如何推動實現煤炭消費達峰等核心命題，分別從戰略定位、總量管控、產業體系、保供機制、產能治理、新舊產能迭代、科技創新、多能融合、智能升級、價值提升等主要方面作出制度創新與路徑重塑。
針對《規劃》中的新提法、新要求，本報記者專訪了煤炭工業規劃設計研究院黨委書記、董事長汪有剛。
汪有剛表示，對煤炭行業而言，未來必須跳出煤炭單一開采的發展思路，主動適配新型能源體系建設要求，平衡保供底線與低碳轉型長期目標，錨定智能化、綠色化、融合化轉型之路，以科技創新賦能產業升級，以系統治理保障長效發展，切實扛起支撐建設能源強國、構建新型能源體系的時代使命。
完整界定煤炭新定位——
發揮重要基礎保障與系統調節作用
《規劃》開宗明義提出煤炭是我國基礎能源，攸關國計民生和國家能源安全，在能源供應體系中發揮著重要基礎保障和系統調節作用。
汪有剛表示，“十五五”時期，新型電力系統將加速構建，風光發電固有的間歇性、波動性、季節性缺陷凸顯，抽水蓄能、新型儲能短期內難以形成足額調節容量，極端天氣、用電高峰時段電力平衡壓力陡增；國際油氣供應鏈持續動蕩，外部能源輸入不確定性攀升，煤炭作為國內自主可控基礎能源，必須同時兼顧長期穩定保供與短時靈活調峰雙重職能。疊加“十五五”經濟平穩增長帶動用能剛性需求，亟須重新界定煤炭在新型能源體系中的角色。
基礎保障明確煤炭是工業原料、民生用能、電力供應穩定的壓艙石，筑牢能源供應安全保障底線；系統調節賦予煤礦靈活彈性生產職能，通過產能儲備等實現彈性供給，配套支撐對新能源的消納。頂層設計上同步銜接新型能源體系建設規劃，形成“新能源為主、煤炭兜底調節”的互補格局，平衡能源自主可控與綠色低碳轉型兩大約束條件。
“該定位旨在重塑煤炭行業發展邏輯，推動煤炭行業從單純‘燃料供給端’升級為能源系統‘穩定調節器’。生產側倒逼煤礦建立配套的彈性生產機制、建設產能儲備，消費側加速煤電靈活性改造、拓展調峰服務市場，產業鏈催生礦區煤炭與風光耦合等新業態。”汪有剛指出，“同時，該定位旨在統一煤炭行業對煤炭轉型的認知，明確煤炭不是短期替代對象，而是新型電力系統不可或缺的配套支撐，指引煤礦企業同步布局先進產能與轉型產業。”
明確行業總量轉型目標——
統籌安全供應與消費達峰
《規劃》提出以碳達峰碳中和為牽引，在保障能源安全供應前提下，推動煤炭消費順利達峰。
汪有剛說：“核心邏輯是‘先立后破、平穩達峰’。”
“雙碳”戰略實施以來，煤炭減量替代持續推進，但過往政策僅側重分區域控煤、重點行業節能，未在國家級行業五年規劃中明確消費達峰這一剛性導向。從供需基本面看，新能源裝機持續高速擴容，鋼鐵、建材用煤替代穩步落地，煤炭消費已進入高位平臺期，具備達峰基礎；同時煤炭作為碳排放的最大來源，必須提前規劃好總量拐點。過去，部分地區存在控煤“一刀切”、保供與減碳對立的矛盾，缺少頂層統籌的達峰實施路徑。
汪有剛表示，該提法標志著煤炭行業發展主線由“增產保供”轉向“控量提質、轉型增效”，倒逼煤炭行業徹底擺脫對規模擴張路徑的依賴，將競爭焦點從產量規模轉向清潔高效、原料化利用價值。上游開發端加速優質產能置換，下游冶金、化工等行業走低碳耦合綠電路線。同時，催生碳足跡核算、甲烷控排等新興管理賽道，為煤炭長期減量、有序轉型劃定清晰的時間窗口，實現轉型與保供協同并行。
確立煤炭行業發展主線——
以建設現代煤炭產業體系統領全部任務
《規劃》提出加快構建布局協同優化、供應安全穩定、開發綠色智能、利用清潔高效、治理科學規范的現代煤炭產業體系。九方面重點任務、五大專項工程全部圍繞主線展開。
據悉，煤炭行業當前存在布局分散、產業鏈割裂、智能綠色發展不均衡、治理碎片化等短板。同時，能源強國建設要求煤炭產業實現全鏈條現代化，傳統單一開采產業模式無法滿足新型能源體系的配套需求。
汪有剛表示，主線總目標是重構煤炭產業發展框架，推動行業由單一開采產業模式向全產業鏈現代化綜合產業轉型。煤礦企業發展邏輯轉向煤炭上下游、全鏈條布局，引導大型煤礦企業向綜合能源服務商轉型；煤炭行業資源配置向規模化、集約化、一體化項目傾斜；地方行業管理形成有力抓手，統籌礦區規劃、產能建設、生態治理、新能源配套協同推進。同時，為煤炭行業新質生產力培育明確技術路徑，整合智能、綠色、多能融合、高端煤化工等轉型賽道，實現產業系統性、整體性升級。
構建多層級保供緩沖載體——
建立產品、產能和產地“三位一體”儲備體系配套平急轉換機制
《規劃》提出完善煤炭儲備體系，統籌加強產品、產能和產地儲備，2030年建成1億噸/年以上產能儲備；要求新建煤礦配套儲備產能，創新平急轉換機制，建立儲備煤礦統一調度、彈性生產演練制度。
當前，煤炭儲備僅側重電廠、港口產品實物儲備，產能儲備僅局部試點，缺乏產地資源儲備統籌，儲備體系碎片化。現有靜態產品儲備調節空間有限，缺少可快速釋放的彈性產能。
汪有剛說：“儲備體系與彈性生產機制重塑煤炭保供模式，實現保供能力從靜態庫存向動態產能升級。對企業而言，大型煤礦通過新增儲備產能、彈性生產業務，拓展季節性調峰經營收益；對市場而言，有效平抑煤價大幅波動，減少極端時段供需失衡風險；對行業治理而言，有了常態化、制度化應急保障工具，弱化短期增產壓產對行政調控的依賴。”
出臺統一產能管控制度——
實施全部新增煤礦產能“一本賬”管理
《規劃》提出“十五五”新增產能納入“一本賬”后組織實施，合理安排接續產能規模。
汪有剛介紹，隨著五大煤炭基地集中開發、產能置換常態化運行，亟須建立全國統一的臺賬管理制度，實現所有新增產能全生命周期閉環管控，從源頭規范產能投放節奏與區域分布。產能“一本賬”將新建、改擴建、核增、置換等所有新增產能納入統一登記，覆蓋項目核準、建設、投產、退出全流程，打通能源、應急管理、自然資源、稅務等部門的數據共享通道。
汪有剛表示，該制度有效補齊煤炭產能管理短板，規范煤礦企業產能項目申報、置換流轉流程，減少跨區域產能交易信息不對稱；行業主管部門依托臺賬精準研判供需中長期走勢，科學制定接續產能建設規劃。同時，建立產能長效監管機制，嚴厲打擊超能力生產、違規新建礦井的行為，凈化市場競爭環境，為先進優質產能有序釋放、落后產能平穩退出提供制度支撐。
建立差異化產能迭代路徑——
系統落地先立后破，統籌煤礦退出與區域保供
《規劃》提出堅持先立后破，統籌煤礦關閉退出與區域供應保障，按照市場化法治化原則，推動落后產能煤礦有序退出。
過去，我國個別產煤地區出現“一刀切”關停，部分產煤省份關閉節奏過快，導致區域和相鄰省份出現保供缺口，存在破而未立的轉型陣痛。我國不同地區之間資源稟賦、供需格局差異顯著，西部和北部五大基地資源富集，東中部資源枯竭、用能需求集中，西南、東北災害嚴重的中小型煤礦數量多，統一關停標準無法適配區域實際。過往的退出政策側重安全環保單一指標，未能同步統籌接續產能、職工安置、區域供需平衡，亟須差異化、系統化建立先立后破的退出機制，平衡減量轉型與能源穩定供應。
汪有剛說：“系統化差異化先立后破機制將重塑煤炭產能迭代邏輯，徹底化解轉型與保供對立的矛盾。區域層面實現供需動態平衡，避免局部時段用能短缺；企業層面引導提前布局先進產能、多元轉型產業；從業人員層面配套煤礦轉產、礦區新能源就業渠道，保障行業穩定。同時，以優質先進產能置換低效落后產能，持續提升煤炭行業規模化、集約化開發水平，實現煤炭產業結構平穩迭代升級。”
設立專項技術攻關載體——
技術裝備創新引領行業新質生產力培育
《規劃》單列煤炭技術裝備創新工程，劃分關鍵技術研發、核心裝備突破、產業化試點推廣三大板塊。
當前，煤炭核心裝備、工業軟件、深部開采、低碳轉化等關鍵技術存在“卡脖子”短板，特別是千米深井掘進裝備、煤礦專用AI（人工智能）大模型、CCUS（碳捕集、利用與封存）規模化技術、低濃度瓦斯利用裝備仍需持續攻關。智能化、綠色化、低碳化轉型倒逼裝備技術全面升級，新型能源體系對煤基多能耦合、深部資源開發技術提出了更高要求。
汪有剛表示，科技創新專項工程旨在確立技術驅動高質量發展的核心路線，推動煤炭行業由裝備引進、模仿改造轉向自主原創攻關。產業鏈上游煤機制造迎來國產替代窗口期，培育煤炭高端裝備新興賽道；煤礦生產端依托新技術實現少人無人開采、深部資源安全開發；低碳轉化領域突破CCUS、煤基新材料產業化瓶頸，拓展煤炭高端原料利用空間。同時，重塑煤礦企業核心競爭力評價標準，使創新能力成為優質礦井、龍頭企業的核心標識，加速行業新質生產力培育，為智能、綠色、多能融合轉型發展提供技術支撐。
統籌全場景協同共生布局——
系統化推進煤炭與新能源融合發展
《規劃》提出要有效盤活礦區土地等要素資源，推進光伏風電產業發展。
當前，我國各個礦區存在大量閑置的采煤沉陷區、工業廣場、排土場、復墾土地，具備風光開發潛力；煤礦井下、礦區運輸、供熱系統能耗高，自用煤消耗量大；煤電調峰與風光發電天然互補，但缺少一體化協同開發機制。煤炭行業長期存在采煤與新能源割裂發展、礦區綠電消納不足、風光儲能配套滯后等問題，未能有效盤活礦區土地、瓦斯、余熱余壓等資源，錯失多能協同降碳、增效發展機遇。
汪有剛表示：“系統化多能融合將開辟煤礦企業第二增長曲線，徹底打破‘煤礦僅能挖煤’的單一業態局限。”
存量礦區盤活閑置土地資源，新增風光發電收益；礦區自用能源清潔替代大幅降低開采環節碳排放，打造零碳低碳示范礦區；煤電與風光發電互補提升系統調節價值，增強煤電新型電力系統配套競爭力；煤化工耦合綠氫實現原料低碳化，延伸高端綠色煤基新材料產業鏈。同時，統籌能源發展與碳排放管理，推動煤礦企業轉型為綜合能源服務商，形成“煤炭＋風光＋儲能＋瓦斯”多元產業格局，大幅拓展煤炭行業綠色轉型空間，提升綜合盈利能力。
定調新階段智能化建設核心導向——
由規模化新建轉向提質增效常態化運行
《規劃》明確推動煤礦智能化迭代升級，加快全系統智能化煤礦建設。
“十四五”以來，煤炭主產區結合實際制定智能化實施方案，細化配套支持政策，加快科技創新應用，建成一批技術先進、引領性強的智能化試點煤礦，減人增安提效成效顯著，煤礦智能化建設進入加快發展、縱深推進的新階段。但是，智能化工作仍面臨著建設進展不平衡、運行水平有待提升、核心技術裝備支撐不足、人才保障能力亟待加強等問題。隨著智能化煤礦產能占比突破65%，煤炭行業發展由增量建設轉入存量提質階段。
“智能化導向迭代推動煤炭行業數字化轉型提質增效，解決以往智能化‘好看不好用’的落地難題。生產端實現綜采、掘進常態化少人無人作業，持續減少井下高危崗位用工，提升安全保障水平；管理端依托礦山大模型實現智能調度、災害提前預警，大幅減少安全隱患；資產端盤活已投入的智能化設備價值，降低運維能耗與生產成本；行業發展重心從比拼智能化建設數量轉向重視常態化運行效率、安全減人實效，推動煤礦智能化從示范工程轉變為標準化、常態化生產的必備載體，實現減人增安提效。”汪有剛說。
構建全鏈條品質管控體系——
以商品煤質量提升助推清潔高效價值攀升
《規劃》設立商品煤質量提升專項工程，構建“洗選升級—標準完善—全流程管控—分質利用”完整政策鏈條。
煤炭行業長期存在原煤入選不均衡、分質分級利用不足、流通環節煤質管控缺位、低端動力煤占比偏高的問題；商品煤標準化、定制化程度低，灰分、硫分等含量波動大，加劇下游電廠、工業窯爐能耗與污染物排放；富油煤、煉焦煤等稀缺煤種混配利用，資源價值未被充分挖掘；缺少覆蓋洗選、儲運、交易、使用全流程質量監管制度，煤炭“重產量、輕品質”粗放利用模式制約清潔高效轉型與價值提升。
汪有剛表示，商品煤質量提升重構煤炭價值邏輯，行業競爭從產量規模競爭轉向品質、綜合利用價值競爭。上游煤礦精細化洗選、分質配煤，大幅提升煤炭附加值，稀缺煤種資源實現效益最大化；下游電廠、工業企業依托高品質商品煤降低能耗、環保治理成本，助力散煤減量、工業窯爐清潔替代；市場端形成標準化煤質交易體系，減少供需煤質糾紛，穩定中長期合同履約；全產業鏈推動煤炭由低端燃料向清潔燃料、高端化工原料雙向升級，實現資源集約化利用、減排增效協同共贏。
來源：中國煤炭報